Várias são as propostas existentes para a reforma do Estado. Aos cidadãos, cabe o desafio de examinar tais propostas e, analisando-as, aceitá-las, por serem eficazes para nossas condições sociais, culturais, políticas, ambientais e econômicas, ou rejeitá-las, por serem inadequadas, segundo os mesmos parâmetros. Nenhuma proposta deve ser descartada a priori, como se tivesse vícios de origem e o exercício da crítica, desde que respeitosa, deve ser valorizado. Debater com respeito faz parte do bem viver.
Isto posto, proponho uma breve análise da “Proposta de Ajuste Fiscal para o Brasil e a experiência da Nova Zelândia”, realizado neste país a partir dos anos 80 e apresentado em maio de 2006, pela FIESP. Embora o documento tenha sido divulgado há algum tempo, vale, no mínimo, como um exercício de análise crítica para propostas futuras. A partir do referido modelo, a entidade empresarial expôs uma proposta de controle dos gastos públicos brasileiros, baseada em três pontos:
1 – redução do total da despesa real do Estado em 2% ao longo de 6 anos e a manutenção dos níveis de despesas, após esse período, por mais 4 anos.
2 – limite do crescimento do total da receita real para até 50% da taxa prevista de crescimento econômico, limitada a 2,75% ao ano.
3 – atingido o superávit operacional real positivo (diferença entre receita e despesa, após o pagamento de juros), passaríamos, então, a destinar 90% do mesmo para investimentos estatais.
Com essas três medidas a FIESP estimava que, ao final dos 10 anos, os gastos públicos ficariam reduzidos em 2% reais e o que poderia vir como boas conseqüências. Segundo a FIESP:
1 – a queda na dívida pública, de 51,8% do PIB (dados de 2006) para 25,7%;
2 – a queda da carga tributária de 34% do PIB (dados de 2006) para 18%;
3 – em conseqüência da dívida pública, os empréstimos bancários ao setor privado aumentariam e os investimentos do particular passariam de 16,8% do PIB para 19,2%;
4 – os investimentos públicos passariam de 0,3% do PIB para 5% e
5 – a economia cresceria 6% ao ano, em média.
Breve resumo do modelo
Como funciona o modelo de gestão estatal que poderia melhorar nosso desempenho econômico e nos conduziria ao cenário favorável descrito pela FIESP? Arriscamos um pequeno resumo do que diz o documento dos empresários.
1 – Sofrendo os efeitos das crises do petróleo dos anos 70 e do ingresso da Inglaterra na Comunidade Econômica Europeia, o que teria prejudicado suas exportações, desequilibrando a balança de pagamentos do país, a classe dirigente da Nova Zelândia optou por realizar o seu ajuste fiscal.
2 – Iniciado pelo Partido Trabalhista, continuado pelo Partido Nacional e novamente tendo à frente o Partido Trabalhista, o processo foi iniciado, em 1984, com ideias liberalizantes. Os gastos públicos teriam caído, entre 1990 e 2002, de 53,8% do PIB para 37% e a carga tributária teria caído também, de 49% do PIB para 41%. Além disso, a taxa real de juro teria passado de 6,4% ao ano para 3,0% ao ano, em 2002.
3 – Órgãos e entidades públicas com receitas próprias foram reorganizados a partir de modelos de gestão empresariais, embora a propriedade permanecesse governamental. Nesses modelos, a contabilidade e a prestação de contas do setor público foram concebidas e realizadas de modo quase idêntico as de uma empresa do setor privado.
4 – Criou-se a figura de um Executivo Chefe, com seu próprio corpo funcional, por ele nomeado, tal como numa empresa privada, com metas financeiras a serem atingidas; o Parlamento teve controle dos gastos públicos.
5 – Foi instituída a Lei de Responsabilidade Fiscal (existente no Brasil) para, no dizer do documento, levar o país a ter uma “redução da dívida para níveis prudentes” e uma “administração prudente do risco fiscal e a previsibilidade do nível dos impostos”.
6 – A forma contábil da Nova Zelândia já foi a de Fluxo de Caixa, ou seja, informações contábeis que refletem as movimentações de contas bancárias em cada ano fiscal. A mudança passou a considerar as despesas, quando incorridas e as receitas, quando auferidas, em tempo real. Segundo a FIESP, esse novo sistema permitiu a captura de todos os custos dos “recursos consumidos por um produto durante o período em análise e, portanto, disponibiliza informação mais acurada ao administrador público”.
7 – As contas públicas do Executivo passaram a ser auditadas por um órgão independente, ligado ao Parlamento que podia, inclusive, apresentar medidas para melhorar a eficácia do sistema.
8 – A partir das informações públicas resultantes dos relatórios preparados, durante o processo acima, foram gerados indicadores econômicos com os quais o Executivo Neozelandês pode se planejar.
9 – Ao assumir o governo, foi aumentado o ritmo das privatizações e da liberalização da economia e foi instituído o regime de “administração por resultados”.
10 – Foram criados três conceitos à administração governamental da Nova Zelândia:
10.1 - recursos utilizados – bens e serviços comprados ou empregados com a finalidade de obter um produto e o exemplo que a FIESP trouxe foi o do Ministério da Saúde local, que “poderia contratar assistentes sociais e comprar veículos e materiais (recursos) visando a aumentar o número de atendimentos a crianças carentes de uma determinada região”;
10.2 – produto – benefício à comunidade, propriamente dito e
10.3 – resultado – medida do impacto do produto na comunidade e o exemplo da FIESP foi o do impacto da ação do Ministério da Saúde, acima relatada, que esperava levar a uma redução em 20% no índice de crianças desnutridas, pelos anos seguintes (não sabemos se a meta foi atingida).
Nossas ideias só estão fechadas quando morrem ou morremos. A proposta neozelandesa teve aspectos interessantes como a forma de trabalhar a questão contábil do Estado, com apuração em tempo real e não apenas com o Fluxo de Caixa, o que agiliza processos administrativos e pode ser um bom instrumento de controle social porque pode, dentre outras coisas, levar à institucionalização de medidas como o pregão eletrônico, infelizmente ainda pouco utilizado no Brasil. Um segundo ponto positivo do modelo foi a aplicação dos conceitos de “recursos utilizados – produtos – resultados”, que clareiam a execução orçamentária ao mostrar a aplicação do dinheiro público de modo, aparentemente, mais compreensível. Por fim, um terceiro ponto interessante do modelo trazido pela FIESP foi a criação de dados e informações para que indicadores econômicos sejam produzidos, com confiabilidade maior do que com formas mais tradicionais de geração de dados e informações estatais. Há um detalhe não analisado ou não explicitado no estudo: o fato de que um modelo de gestão estatal, qualquer que seja, para ser eficaz, não pode prescindir de um orçamento que seja impositivo.
A política pública apresentada é um modelo de gestão financeira da Nova Zelândia e está voltado para os aspectos contábeis e fiscais do Estado, mas não há menção, ao menos no estudo apresentado pela FIESP, de tudo o mais que compõe o poder público. Assim, ou o modelo toma o Estado apenas em sua abstração financeira, subordinando tudo o mais a ela, ou a FIESP o faz – e é legítimo que o faça, diga-se de passagem, se for esse o caso. Contudo, também é legítimo que essa visão de mundo seja criticada. Para ficarmos em apenas um aspecto, há funções estatais que, embora envolvam dinheiro público, não só não podem, como não devem ser reduzidas à planilhas de custos, como a abertura do Estado ao controle social e, por conseguinte, às estruturas de poder para que a população diga, quando, onde e quanto investir o dinheiro público, ou mesmo, se querem ou não essa ou aquela política pública. Alguns dizem que não é necessária tal consulta à população porque ela já teria dado o seu aval, ao votar no grupo administrador do momento, mas a falência da democracia apenas representativa está mais do que evidente, e suas funestas conseqüências são por todos, senão conhecidas, conscientemente, ao menos sentidas, na vivência cotidiana.
O modelo de gestão financeira e fiscal da Nova Zelândia, a despeito de toda e qualquer crítica que lhe seja feita, pode ser adequado às condições sociais, políticas, culturais, ambientais e econômicas do povo neozelandês, mas não é, direta e automaticamente, passível de ser transposto para o Estado e o povo brasileiro, como nenhum modelo permite, aliás.
Cortar gastos públicos onde? Essa é uma escolha política, e não técnica. O setor público brasileiro, em diversos momentos de sua história recente, tem contido gastos públicos e em outro, expandido. Fazemos enormes “superávitis” primários e a pobreza continua, embora tenha diminuído nos últimos anos. De juros, nos últimos 10 anos, segundo estimativas baseadas em dados oficiais, pagamos algo como R$12 trilhões, ou seja, 6 PIBs brasileiros! Se existe algum lugar nas despesas estatais, que deveria ser cortado, certamente é nas finanças relativas ao pagamento de juros. Claro que teríamos gritaria, alegando que seríamos um país irresponsável, mas não é mais do que manter a dívida social intacta ou com melhoras pontuais e/ou lentas. Irresponsabilidade muito maior. Em maio de 2006, com a meta oficial de 4,25% do PIB, fizemos, na prática, 6,36% de superávit primário. Em que isso melhorou a gestão pública, estruturalmente, para a população em geral, salvo o que foi feito com as políticas púbicas compensatórias? Estruturalmente, pouco.
Não podemos falar em reformar o Estado sem que mexamos nos mecanismos de distribuição de renda, quer dizer, sem que discutamos a alocação dos fundos públicos. Em decorrência, instrumentos fiscais como os propostos no modelo neozelandês e nas metas apontadas pela FIESP terão tanto mais chances de não afetar negativamente a vida da população que as adotar, quanto mais ela tiver alcançado um nível de desenvolvimento social que lhe permita atravessar períodos restritivos por ter “gorduras para queimar”, como é o caso da Nova Zelândia e vários países europeus. Não é ainda o caso do brasileiro comum, carente de muitas coisas, com baixo índice de atendimento de serviços públicos de qualidade e, infelizmente, ainda muito dependente dos serviços públicos.
O modelo em questão, da Nova Zelândia, propõe auditagem permanente das contas do Executivo por um órgão do Legislativo. É uma boa medida, em que pese o fato de que, sem a abertura maior dos governos à participação popular, torna-se apenas um acerto de cúpulas e, nesse caso, o problema da concentração de poder e, por conseguinte, de renda, não será substancialmente alterado. Vale, apenas, a ressalva de que a auditagem deve ser feita de modo retroativo, desde as origens de nossas dívidas. A participação aqui preconizada teria, ainda, o efeito de inibir cortes drásticos ou remanejamentos em áreas como saúde, educação e segurança, áreas que afetam mais as camadas menos assistidas e que menos poder aquisitivo tem para suprir essa falta de serviços públicos da parte do Estado. Este último não pode ser administrado como uma empresa porque não visa lucro, mas sim à prestação de serviços públicos e isso exige, não raro, investimentos para além do que supostas taxas “científicas” de inflação normalmente o permitem. As metas administrativas devem servir para atender as que deveriam ser as mais importantes metas do Estado, as sociais como, por exemplo, a ampliação do SUS ou a melhora da qualidade da Educação pública.
As propostas de reforma do Estado estão baseadas, na maior parte das vezes, na crença, equivocada, de que ajustes financeiros e de gestão têm o poder, (quase) por si sós, de resolver as crises sociais. Não estamos aqui, de modo algum, pregando uma gastança estatal indiscriminada, até porque, já fizemos em alguns períodos e de nada adiantou – embora boa parte do dinheiro público venha sendo canalizado para os abastados econômicos e políticos com acesso aos mecanismos de poder ou venha sendo roubado, pura e simplesmente. O que estamos a dizer é que apenas restrições orçamentárias aos gastos públicos não são a panacéia universal e, num país onde a riqueza é muita, mas concentrada e onde o Estado ainda é vital (possivelmente, sempre o será) para boa parte da população, reduzir os gastos públicos, na dimensão que parte da mídia e vários setores econômicos e políticos têm proposto, é uma contribuição para que tudo fique mais ou menos como está e, quando isso acontece, a tendência não é o estancamento das crises, mas a sua piora.
Carlos Fernando Galvão
